Facultad policial de identificación: Hobbes vuelve a escribir los fallos

Escribe Cintia Mónaco*

El pasado 23 de diciembre de 2015, el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires (TSJ) hizo lugar a un recurso de queja interpuesto por la fiscalia en el caso “‘Vera, Lucas Abel s/ infr. art. 85, CC”, y revoca un fallo anterior de Cámara, convalidando un cuestionado procedimiento policial. Este fallo avala que la Policía Federal pida el DNI a personas en la calle al azar para identificarlas, con el supuesto fin de “prevenir delitos”.

En una buena señal de que estamos despiertos y atentos al cuidado permanente de los derechos humanos, varias voces se hicieron escuchar para criticarlo, por considerarlo un retroceso en materia de Derechos Humanos e invasión a la privacidad. 

Dicho procedimiento de identificación de personas, en realidad, habilita facultades policiales más allá de lo permitido por las previsiones del Estado Constitucional de Derecho, pues da vía libre a la mera detención por portación de rostro. De todas formas, vale alertar que no es casualidad que este fallo se dé en estos momentos en que Macri y Rodríguez Larreta anunciaron el traspaso de la Policía Federal a la Ciudad de Buenos Aires, con mayores poderes y atribuciones que nunca.

Lo que en el fallo mencionado el TSJ denomina facultad policial de “identificación”, es concretamente una privación de la libertad ambulatoria, que para que no sea ilegal, por breve que sea, debería estar fundada en, como mínimo, un estado de sospecha sobre la comisión de un delito o contravención. Pero no es así. En concreto, esta facultad policial podría derivar en detenciones por el simple hecho de no portar DNI, lo que de alguna manera remite a los tiempos de los edictos policiales (derogados en 1996), en los que la fuerza de seguridad federal podía actuar en determinadas circunstancias sin la intervención de un juez.

Por eso amplios sectores de la sociedad civil se han manifestado en contra de dicha resolución judicial. Es que cae de maduro que tanto por la legislación vigente como por la historia concreta, pasada y presente de las fuerzas de seguridad, no se puede apelar al argumento hobbesiano (“el ciudadano cede todos sus derechos al estado para que éste le garantice su  seguridad”) referido a presuntas “facultades implícitas” de las funciones  policiales -a que alude el TSJ- para justificar cualquier tipo de restricción de derechos. Por el contrario, en materia de afectación de derechos, se debe requerir siempre de una ley expresa que lo justifique, pues su interpretación debe ser lo más restrictiva posible.

Las condiciones de racionalidad, no discriminación o las relacionadas a las funciones de seguridad, en virtud de las cuales se podría realizar esta encubierta privación de la libertad, so pretexto de averiguación de identidad al azar de las personas que menciona el reciente fallo del TSJ, nada aclaran para establecer un serio procedimiento de cuándo sería imprescindible hacer uso de esta polémica facultad. Claramente, el procedimiento de identificación de personas en la vía pública al azar, es simplemente el poder policial directo en acción, sin habilitación legal y librada a la total discrecionalidad del policía. Esto viola llanamente nuestros principios de estado democrático y constitucional, así como las expresas disposiciones de la Constitución Nacional y de los Tratados de Derechos Humanos con jerarquía constitucional. Y yendo más concretamente a antecedentes judiciales relacionados al tema, este fallo pretende ignorar brutalmente lo dispuesto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en el fallo “Bulacio”, en el que al momento de condenar al Estado argentino, se rechazó enfáticamente la utilización de “razzias” o detenciones al azar, exigiendo que las condiciones para realizarlas deben estar objetiva y previamente definidas en una ley formal.

Ahora, mientras en realidad no existe ninguna norma legal que establezca la obligatoriedad de la portación del DNI; lamentablemente el decreto ley 333/58 en su artículo 5, inciso 1 plantea: “Son facultades de la Policía Federal para el cumplimiento de sus funciones: 1.- Fuera de los casos establecidos en el Código de Procedimientos en Materia Penal, no podrá detener a las personas sin orden de juez competente. Sin embargo, si existiesen circunstancias debidamente fundadas que hagan presumir que alguien hubiese cometido o pudiere cometer algún hecho delictivo o contravencional y no acreditase fehacientemente su identidad, podrá ser conducido a la dependencia policial que correspondiese, con noticia al juez con competencia en lo correccional en turno y demorada por el tiempo mínimo necesario para establecer su identidad, el que en ningún caso podrá exceder de diez horas. Se le permitirá comunicarse en forma inmediata con un familiar o persona de su confianza a fin de informarle su situación. Las personas demoradas para su identificación no podrán ser alojadas junto ni en los lugares destinados a los detenidos por delitos o contravenciones.”  Es decir, la policía va a disponer de márgenes de actuación que escapan al control de los jueces penales, permitiéndose así una mayor flexibilidad en las actuaciones represivas de la policía, “habilitando” que esas decisiones eludan ciertas garantías penales y la responsabilidad institucional de algunos jueces, para una supuesta mejor eficacia policial.

Sin temor de exagerar, podemos afirmar que con esta facultad se inaugura un auténtico sistema penal subterráneo, que institucionaliza privaciones ilegítimas de libertad, al amparo del aparato estatal, que a su vez, abren la llave a otras gravísimas violaciones a derechos fundamentales.

Esta facultad policial, que tiene su origen en la primera sanción de la ley orgánica de la Policía Federal Argentina, decreto-ley 333/58 (art. 5 inc. 1), no es la primera vez que está puesta en debate, sino que se discutió también fuertemente a partir de la violencia policial puesta en evidencia con el “caso Bulacio”, que culminó en el fallecimiento de dicho joven en la comisaría 35ta de la Policía Federal Argentina; poniéndose en crisis  facultades derivadas del decreto-ley 333/58.

Dicho debate trasladado al plano legislativo desembocó en 1991, en la ley nacional Nº 23.950, que instituyó un proceso de reestructuración de la policía caracterizado por criterios de diferenciación funcional, desagregación organizacional y descentralización del mando operacional; y además sustituyó la detención sin orden judicial por averiguación de antecedentes (coloquialmente denominada “Doble A”), por la detención con fines identificatorios, también sin orden judicial previa.

Esta realidad es similar en todo el país, salvo en las provincias de Tierra del Fuego, Entre Ríos y La Rioja, que no habilitan la privación de libertad a los fines de proceder a la identificación de personas (incluso, en esta última, es la propia Constitución Provincial la que impide la detención por averiguación de antecedentes). En el resto del territorio nacional las consecuencias que genera dicha facultad discrecional para las policías son preocupantes.

En el caso marplatense: “G., L.O. s/ Habeas Corpus”, – que sirvió de base para una interesante investigación llevada a cabo por el juez Juan Tapia – se recolectó información sorprendente sobre la operatividad real de este instituto habitualmente subestimado por los operadores judiciales, dado el escaso control sobre su práctica y las rutinas diarias de su ejecución. Dicha facultad policial -de detención por averiguación de identidad- está habilitada en el artículo 15 inciso “c” de la ley provincial bonaerense n° 13.482, que habilita al personal policial a “limitar la libertad de las personas: (…) cuando sea necesario conocer su identidad, en circunstancias que razonablemente lo justifiquen, y se niega a identificarse o no tiene la documentación que la acredita. Tales privaciones de libertad deberán ser notificadas inmediatamente a la autoridad judicial competente y no podrán durar más del tiempo estrictamente necesario, el que no podrá exceder el término de doce (12) horas. Finalizado este plazo, en todo caso la persona detenida deberá ser puesta en libertad y, cuando corresponda, a disposición de la autoridad judicial competente”.

En esta investigación el Dr. Tapia constató la inexistencia de un protocolo de actuación que predetermine en forma clara y objetiva en qué casos era factible privar de su libertad a una persona para conocer su identidad, y qué procedimiento debía seguirse en ese contexto. Otro de los datos arrojados fue que el 45% de las personas, igualmente fueron privadas de su libertad, aún cuando portaban un documento que acreditaba su identidad, lo que demuestra que los objetivos reales con los que se emplea este instituto distan de las finalidades declaradas en la regulación legal respectiva. Además, en los doscientos casos analizados, los partes policiales comunicando al poder judicial por la detención por Averiguación de Identidad, fueron enviados a los juzgados de garantías después de otorgarse la libertad de los aprehendidos. Y de los doscientos partes policiales analizados, a 198 se les otorgó la libertad en razón de no existir impedimento legal alguno; sólo dos personas tenían registradas en el sistema informático situaciones irregulares, que sin embargo se trataban de dos pedidos de averiguación de paradero, que no habilitaban a una privación de libertad, dado que no se había ordenado la captura de los mismos.[1]

En consecuencia, es factible derrumbar un mito arraigado en el discurso justificante del instituto analizado: la relación entre detenciones fundadas en el “establecimiento de la identidad” y la cantidad de estas personas que tenían “impedimentos legales” (capturas pendientes, averiguaciones de paradero, restricciones ambulatorias, etc.) es prácticamente nula.

La mencionada facultad policial, contenida en el decreto-ley 333/58 (art. 5 inc. 1), y también en la ley provincial n° 13482, conculca el derecho constitucional a la libertad ambulatoria, al admitir la posibilidad de privar de su libertad a las personas hasta tanto el ineficaz aparato burocrático del Estado determine su identidad, sin que exista delito, falta o contravención que justifique la injerencia.

En todo caso constituye una carga del Estado implementar las tecnologías adecuadas, que en los tiempos de la globalización e intercomunicación informática están a su alcance, que en forma veloz y efectiva permitan establecer la identidad de un sujeto, a través de una constatación inmediata en la vía pública y que implique una demora mínima a los particulares que no lleven consigo un documento identificatorio.

Si bien la regulación legal ha modificado la denominación de la detención anteriormente llamada para la “averiguación de antecedentes” a la actual “averiguación de la identidad”, el caso “G., L. O. s/ Habeas Corpus” pone de manifiesto que, aún cuando el particular posea credencial identificatoria, igualmente es privado de su libertad para determinar si el sujeto registra antecedentes penales, violándose descaradamente la ley vigente.

En la sentencia dictada en el caso Bulacio, la Corte Interamericana de Derechos Humanos decidió que: “el Estado debe garantizar que no se repitan hechos como los del presente caso, adoptando las medidas legislativas y de cualquier otra índole que sean necesarias para adecuar el ordenamiento jurídico interno a las normas internacionales de derechos humanos, y darles plena efectividad, de acuerdo con el artículo 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en los términos de los párrafos 122 a 144 de la presente Sentencia”.

En 2009, seis años después de aquel pronunciamiento, la CIDH volvió a llamar la atención del Estado argentino, advirtiendo que aún no se han adoptado las medidas necesarias para evitar que casos como los de Walter Bulacio se repitan. En particular, reafirmó la necesidad de adecuar la regulación interna a los compromisos internacionales asumidos por el país en materia de condiciones de detención de menores de edad, y de facultades policiales de detención sin orden judicial.

En conclusión, se trata de una figura violatoria de principios fundamentales del Estado democrático de Derecho, cuya inconstitucionalidad fue declarada ya por varios jueces, a pesar de este nuevo fallo del TSJ que devuelve esta facultad a la policía, en la Capital Federal.

También es tiempo de que el Poder Legislativo de la Nación haga lo propio para terminar con esta herramienta de evidente dotes para conculcar derechos fundamentales de la Constitución Nacional; y también para reconstruir la confianza en una institución que cosecha una imagen negativa altísima en la población que debe proteger.

[1]          Tapia, Juan Francisco “Detención en averiguación de identidad. El disfraz de la ilegalidad policial.”, p 21. Tesina de Master, sobre la detención policial en averiguación de identidad, Mar del Plata , 2008.

*Lic. en Ciencias Políticas. Asesora de la HNCD